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政府融资平台介入PPP的路径分析

分类:国控论坛

发布时间:2017-08-14

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地方政府融资平台企业的发展,已经进入到了被动转型的时期。如何通过迅速发展PPP投资业务,实现政府融资平台的角色转型和能力转换,已成为地方政府融资平台实现突破式发展的一个重要机遇。按照地方政府融资平台的能力成长规律,在介入新兴PPP业务的过程中应当坚持投资主体的身份,充分利用和发挥投融资方面的资源和专长,做到存量项目优先、本地项目优先、社会效益优先,通过发起和参与一些工作进度明显迟滞、投资回报明显偏低、社会资本兴趣不足的项目以积累自身的PPP运作经验,发展自身的主动投资能力,为后期介入更多领域更多地区的PPP项目储备力量。


地方政府融资平台的特殊性在于参与PPP过程中的身份可选择性:(一)可以按照财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)中“政府可指定相关机构依法参股项目企业”的要求,作为政府出资主体参股PPP项目企业,发挥市场化的股东监管职能;(二)根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式引导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)中“大力推动融资平台企业与政府脱钩,进行市场化改制,健全完善企业治理结构,对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目,通过与政府签订合同方式,明确责权利关系”的政策精神,作为社会资本参与到本地或附属地区的PPP项目,与政府建立市场交易关系的同时继续践行区域城镇化建设和运营主体的重要使命。


基于以上两种不同的身份定位,结合项目运营属性、政府分红要求、收益回报水平、平台业务能力等要素分析,笔者认为地方政府融资平台介入PPP实现转型的路径有四个方面:

一、继续作为地方政府的功能性主体,弥补地方政府部门中融资经验和运营管理能力不足的问题,以人力资源培育和案例经验积累为目标,主动协助政府筛选整理适用PPP运作的项目清单,根据政府投资要求,被动式发起PPP项目,全面负责或协助推进PPP项目的前期立项、识别、准备和采购工作,配合完成政府出资责任,放弃分红权利以降低政府整体支付义务或维持社会资本方的合理回报。


二、以追求财务投资回报和发展主动投资业务为导向,针对由各行业主管部门列入PPP储备项目库的项目进行科学筛选,重点利用自身融资优势,可以作为政府出资主体或作为非牵头社会资本联合体成员的身份介入,尤其是联合具备丰富建设、运营或投资经验的潜在社会资本共同推进项目运作,着力承担项目建设资金的筹措工作,逐步建立科学有效的风险管控机制,保障作为财务投资者的资金安全和合理回报,同时通过与社会资本的长期合作培育团队的投资价值判断和项目过程管理能力,完成向投资主体转型的经验和能力积累。


三、充分利用好地方政府的各类资源,发挥好自身在城市规划和部门沟通等方面的便捷优势,针对本地范围内市场相对空白、竞争性不足且又具有市场潜力和经营前景的PPP项目(如新能源充电桩、停车场、综合管廊等),主导进行项目投资决策工作,独立或联合其他社会资本公平参与项目采购工作,完善提升主动投资能力和市场竞争水平,通过实际控制PPP项目企业实现业务经营单元的培育和发展,从而构建起以平台企业为核心的具有实体化运营能力的资本运作体系。

四、依赖于前期积累的国有资本运作的经验和能力,独立或牵头作为合格社会资本,主动发起与新型城镇化任务匹配且具有一定竞争优势的PPP项目,进行科学的投资评估和价值分析,充分利用自身的融资成本优势和实体运营能力,公开公平参与本地或外地的PPP项目竞标,全面介入PPP市场竞争,实现真正的市场化主体身份的确立。

五、利用地方政府融资平台在城市资源和本地国有资本经营、管理方面的优势,不断优化政府投资项目的投资和运行管理体系,强化国资国企在本地经济社会发展中的带动力和盈利能力,通过自身的有效运营,减轻政府对社会资本投资的回报压力,摒弃政府投资项目中的政府承诺和违规担保等不良现象的发生。

(编辑为中国现代集团总裁丁伯康博士)

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